【文/观察者网专栏作者 苏奎】
自2017年至今的近十年时间里，美国联邦层面的自动驾驶立法始终未能成功，原因其实很简单：不同利益集团在一些关键问题上难以达成共识。
今年2月10日，美国国会再次正式启动自动驾驶立法进程，初战以一票险胜，据说这次成功推进的可能性大大增加。但令人啼笑皆非的是，这并非因为利益集团在争议问题上妥协一致，而更多是借虚假的“中国威胁”因素来推动。
这一次，美国自动驾驶行业更多采取“捧杀中国”的策略，以制造“恐慌诱饵”的方式推进立法，同时抹黑中国的自动驾驶行业政策，为本国自身的问题寻找借口。
客观来看，这种出于政治操弄而仓促推进的立法，实际上对美国自身而言，也充满了陷阱。
美国一些城市已推出无人驾驶出租车
缺乏共识的自动驾驶立法
近10年里，美国联邦层面的自动驾驶立法三度尝试推进，但都铩羽而归：
2017年，美国联邦自动驾驶立法（《SELF DRIVE Act》）曾一度接近成功。当年9月6日，该法案在众议院以全体一致口头表决的方式获得通过，成为美国首个联邦层面的自动驾驶立法草案。从启动到完成表决，众议院仅用了49天，可以说是光速推进了。然而，由于两党争议及时间压力，参议院未能安排全院辩论与投票，法案最终自动失效，立法功亏一篑。
到了2018年和2021年，美国国会又进行了两次立法尝试，但都没有达到第一次的进度。
国会三次推进立法均无果而终，核心争议集中在几个方面。
首先是技术的成熟度与安全。多位参议员对法案缺乏足够的安全保障表示强烈担忧，认为法案给予了汽车制造商过大的自由度，却未强制要求在车辆上路前证明其技术的安全性。
其次是联邦与州的权限分配问题，核心是联邦优先权（Federal Preemption）争议。法案提议由联邦政府统一制定安全标准，从而限制各州自行立法。这一条款遭到美国州长协会等团体的反对，认为其严重侵犯了各州管理自身道路安全的权力。
此外，消费者的起诉权、数据隐私和网络安全、豁免（不符合现有汽车安全技术标准的车辆）规模、重型卡车是否纳入等议题，也成为各方利益集团阻挠通过的关键因素。在政治极化的当下，立法进程还受阻于两党预算谈判及其他政治纠纷，最终惨遭失败。
“赢”中国
在众议院次级委员会投票前，众议院和参议院分别于2026年1月13日、2月4日就该法案举行了听证会。听证会上，各方代表都更为充分、也更带感情地表达了观点，相比法案本身简单枯燥的文字，这些交锋可以说是观察美国各利益集团心态的更好窗口。
法案建议稿开宗明义，称其“目的是确保美国在全球汽车和自动驾驶领域的持续领导地位”。换言之，美国自动驾驶立法的首要目的是“赢中国”，而其他如提升道路安全、改善机动性、创造就业等本应更重要的目标，反而被排在了后面。这样的观点在两场听证会上表现得更加明显。
在自动驾驶立法听证会上，“中国竞争”成为极少数能让共和党和民主党达成高度共识、也能让科技公司与传统车企站在一起的“终极理由”。各方几乎一致认为：自动驾驶已不再仅仅是交通问题，而是中美科技冷战的核心战场。极端反华的参议院商务、科学与交通委员会主席克鲁兹更是直言不讳地表示：“立法对于成功与共产主义中国竞争也是必要的，后者正试图将中国自动驾驶技术淹没全球。我们不能让美国落后。”
具体来看，听证会上，各主要立场方因利益出发点不同，对“中国威胁”的具体呈词各有侧重：
共和党议员主要聚焦“经济与意识形态安全”。这些共和党人的观点最具攻击性，将自动驾驶及立法上升到国家生存的高度，甚至视其为“下一个华为”的风险。他们担心，如果美国本土自动驾驶发展缓慢，未来美国的物流和交通基础设施可能依赖中国的激光雷达、芯片或软件架构，从而产生严重的国家安全漏洞。产业链流失也是他们危言耸听的方向。他们认为，如果美国不放开监管，自动驾驶领域的高薪岗位和研发中心将流向中国，导致美国汽车工业重蹈“半导体产业外流”的覆辙。
民主党议员则更聚焦所谓“不公平竞争”。他们提出“数据倒灌”的担忧，认为中国自动驾驶车辆在采集美国街道高精度地图和行人数据时，可能存在安全风险，因此支持在放开美国立法的同时，加强对中国企业在美测试的审查。同时，他们也不忘抨击政府补贴不公的“老问题”，指责中国政府对自动驾驶企业的“巨额补贴”构成了不公平竞争，并以此为由要求美国政府也向本土企业提供相应的税收优惠或研发激励。
作为受邀证人的国家安全专家，则聚焦自动驾驶带来的所谓“地缘政治风险”。专家警告，谁先实现L4级的规模化，谁就能定义未来50年的交通底层协议（V2X）。如果中国标准成为国际标准，美国的汽车出口将面临技术壁垒，这涉及关键标准制定权。更重要的是，他们认为自动驾驶涉及军事应用潜力，听证会上多次提到，自动驾驶技术与军事后勤、无人机群算法高度重合，民用领域的落后将直接削弱美国的军事防御能力。
科技公司与车企在意识形态层面相对克制，更多谈技术领导权，并以“丧失技术领导权”为由向国会施压。如来自Waymo和特斯拉的行业高管在证词中将自动驾驶的重要性与航空和太空竞赛相类比。他们用数据称，中国车企在智能驾驶算法迭代速度上已处于领先梯队。如果美国豁免限额不足，导致路测数据规模跟不上，将直接导致AI模型训练落后。
行业代表们向议员展示了中国北京、上海、广州、武汉等地已实现大规模全无人商业化运营的案例，比如百度的“萝卜快跑”。他们警告说，如果美国国会继续在“豁免额度”上磨蹭，中国将抢先制定全球自动驾驶的技术标准和法律框架。
在这场听证会上，“中国”俨然成为各方达成妥协的“最大公约数”。各方几乎一致认为，美国正处于与中国争夺交通技术未来的关键竞赛中，如果美国不能在2026年通过联邦框架确立统一规则，“自动驾驶的标准将由北京而不是华盛顿制定”——这简直就是赤裸裸的逼宫。而即使是原本反对自动驾驶的工会，在面对“如果不发展，岗位会被中国公司抢走”的逻辑时，也不得不弱化其反对立场，转而讨论如何“有保障地发展”。
“捧”中国
在多次国会听证会（特别是2025年至2026年初）及配套的行业报告中，这些证人不仅表达了对中国竞争的担忧，还通过具体数据，量化了中国在测试规模、立法速度和基础设施方面的“优势”，力“捧”中国。
首先是测试与运营规模的优势。
美国自动驾驶行业协会（AVIA）的代表引用数据指出，中国在“无驾驶员”级别的商业化运营上已展现出集群效应，武汉被多次作为典型案例：
截至2024年底至2025年初，武汉自动驾驶开放测试道路累计里程已突破3378公里，覆盖面积约3000平方公里。在全无人车队体量方面，百度“萝卜快跑”在单一城市的活跃全无人车辆数已达数百台级别。
相比之下，美国除Waymo在少数城市（如旧金山、洛杉矶）维持规模运营外，通用汽车旗下的Cruise受挫，导致美国整体全无人运营车队增速放缓。在订单量方面，截至2024年，“萝卜快跑”累计订单量已超过700万单。
在豁免权与豁免规模的量化对比方面，这是美国企业界最为集中的“吐苦水”点，也是他们的核心诉求。他们认为，根据当前美国《联邦机动车安全标准》（FMVSS），没有方向盘或刹车踏板的自动驾驶汽车，每个厂家每年仅能获得2500辆的豁免上限。而中国多地实行的准入试行规定，并未对特定车型设置豁免名额限制，而是基于技术达标后的“分批投放”，实际上已允许数千台乃至上万台规模的无人车队运行，且正通过立法进一步扩大豁免规模。这使得中国企业能更快实现万辆级部署。
在基础设施与V2X（车路云一体化）方面，证人提交的报告对比了中美在基础设施上的投入差距。例如在路侧单元（RSU）建设上，中国已建成多个“国家级智能网联汽车示范区”，在特定区域（如北京亦庄）实现了5G-V2X通信的100%覆盖。
在政策响应周期方面，Waymo首席安全官毛里西奥·佩尼亚指出，中国政府不仅提供重资扶持，还通过高效的监管响应，使企业能迅速从封闭测试转向大规模公开道路运营。他们指出，中国自2018年起发布一系列国家级标准和路测法规，已形成“顶层设计+地方先行”的高效模式。而美国则陷入了长达八年的立法僵局。相比之下，中国从发布《智能网联汽车准入和上路通行试点申报指南》到首批企业获准，周期仅用了不到一年。
在专利与标准制定方面，提交给国会的背景材料中常引用的数据有：在自动驾驶感知算法和高精地图领域，中国企业的专利申请量近年来占全球比重已接近35%-40%。在国际标准化组织关于自动驾驶测试评价的国际标准制定中，由中国专家牵头或深度参与的项目比例也显著提高。
需要一再强调的是，在自动驾驶发展方面，中美各有优势和问题。美国利益集团在“捧”中国时，很多时候是通过混淆概念的方式进行对比，并非真心宣传、认可或学习中国经验，而是居心叵测，我们不能被其言论所迷惑。
例如，中国目前还没有出台国家级的自动驾驶立法。由于两国体制不同，地方立法也多未涉及自动驾驶的关键问题——包括车辆安全技术标准、自动驾驶涉及的民事赔偿和刑事责任等，这些均属于中央事权。中国也并未实施过自动驾驶豁免制度（如对没有方向盘的自动驾驶汽车进行豁免），自然也就不存在“额度”的概念或数量。
在国家层面，自动驾驶仍被明确界定为处于测试和示范应用阶段，且需配备车内测试安全员，尚未出台允许完全无人商业运营的国家法规或政策。因此，严格来说，中国并不存在国家层面承认的合法全无人运营。
关于车路云基础设施的问题，美国主流自动驾驶企业基本没有采用这一技术路线。中国尽管认为这是发展方向，但在现阶段，它也不是企业的主流技术选择，更多是服务于城市交通管理和安全的基础设施，由城市政府投入自然是义不容辞的。
美国利益集团通过偷换概念或虚假陈述“捧”中国，以达到自身目的。更令人不齿的是，他们在“捧”中国的同时也在“黑”中国，而这一切，归根结底又是为“杀”中国埋下伏笔。
“黑”中国
在国会系列听证会中，证人和议员们多次将“政府大规模补贴”作为中国在自动驾驶立法和测试规模上实现赶超的核心证据。
与传统意义上的现金补贴不同，听证会上提出的所谓证据更侧重于“隐性补贴”和“基础设施代建”。由此，听证会上逐渐统一出一种“黑中国”的论调：中国正在利用“资本+基建+政策”的三位一体补贴模式，抵消美国在算法上的先发优势，以此论证所谓的不公平竞争。
基础设施的“实物补贴”(Infrastructure-as-a-Subsidy)是关注的重点。
AVIA和特斯拉的代表指出，中国政府通过直接投资“车路云一体化”基础设施，实际上承担了本应由企业负担的研发和运营成本。他们认为，政府代建路测环境意味着中国企业无需完全依赖昂贵的车载传感器，通过路侧单元（RSU）即可获得超视距感知；政府投资建设的统一数据云平台也被视为对国内企业的一种“公共研发补贴”，降低了中小自动驾驶初创公司的准入门槛。
这里需要说明的是，美国交通部本身也资助了大量车路云基础设施建设和项目，这种指控可以说是“只许州官放火，不许百姓点灯”式的双标。
车路云一体化系统方案 资料来源：蘑菇车联
地方政府的“直接注资与股权投资”也被多次提及。
众议院能源与商务委员会的议员们在质询中提到，中国通过地方产业引导基金直接向自动驾驶公司注资，听证会背景材料中曾列举合肥市对蔚来、北京对百度“萝卜快跑”等项目的支持模式。议员们认为，这种“国家队”模式为美国企业无法比拟的低成本资本提供了可能，使得中国企业在长期亏损的情况下仍能维持大规模路测。
但这些证人在作证时，并没有说明这些投资是市场化的、并非无偿，也忽略了美国企业借助美国在全球的金融霸权所获得的融资规模，实际上远远高于中国同行。
运营层面的“隐性准入红利”则是他们新发明的概念。
Waymo首席安全官佩尼亚等证人暗示，中国在监管上的灵活性本质上是一种“政策补贴”。他们提出，相比美国企业在发生事故后面临的极其严苛、周期极长的联邦调查，中国地方政府通常采取更具包容性的试点政策，这意味着中国企业享有更低的合规成本。
更离谱的是，议员们指责中国政府为国内企业提供了获取大规模交通数据和高精度地图的特权，同时通过国家安全法限制外国公司获取同类数据，这被视为一种非对称的竞争补贴。事实上，除纽约等少数城市外，美国企业拥有全世界最为宽松的自动驾驶测试和运营环境，按照他们的逻辑，这同样可以被称作“不公平的低合规成本”。
众议员凯茜(Cathy McMorris Rodgers)在听证会上对此进行了“定性”：中国的补贴政策不仅仅是为了技术领先，更是试图通过“非市场经济手段”，将美国公司彻底排挤出全球自动驾驶标准的制定权之外。
“杀”中国
“捧”之后通常就是“杀”，此即所谓“捧杀”。
在立法听证会后，美国政策战略家们精心设计了一套被认为极具战略意义的拟议机制——“国家安全快速通道”(National Security Fast-Track)。其核心逻辑是：将自动驾驶技术视同于半导体或航空航天等“国家战略资产”，通过精简监管流程来对抗外部（主要是中国）的竞争压力。
该机制的核心是从“审批制”向“备案制”转型。
在现行框架下，新型设计的自动驾驶车辆（如无方向盘等）的豁免申请，需要经过美国交通部下属的国家公路交通安全管理局(NHTSA)漫长的公众评议和技术审查，时间长达两年以上，并且可能还无果而终。此前，福特、通用汽车等企业都曾经历过这一困境。
“快速通道”机制对于被认定为“美国本土核心技术企业”的申请者，如果其安全评估报告(VSSA)符合特定高标准，NHTSA必须在90天内做出准予或拒绝的决定，否则视为默认通过，以此消除长达数年的行政延宕，让技术迭代速度能跟上中国企业的节奏。法案并拟议将每年新增的豁免额度优先分配给通过“快速通道”认证的企业。除了政策优先的好处，还有实际的经济好处：进入通道的企业在开发符合联邦统一标准（V2X）的硬件时，可享受更高比例的联邦税收抵免。
当然，进入“快速通道”的企业也需要承担特殊的“国家义务”。在涉及国家安全或重大公共事故时，企业必须向联邦调查局或交通部开放加密级别的数据访问权限。企业高管需签署反间谍协议，确保其自动驾驶底层架构不会通过技术转让或并购被外部势力获取。但并非所有企业都能进入这条绿色通道，有严格的准入要求，或者说有“出身论”，核心是本土化要求。申请企业必须证明其核心算法研发、数据存储服务器位于美国本土或盟友国家。
同时，企业必须提交详细的供应链报告，达到供应链“净网”（Clean Supply Chain）标准。例如，关键硬件（如高性能激光雷达、算力芯片）需符合商务部关于“车联网系统安全”的拟议规则，证明其传感器和关键芯片不依赖于“受关注外国实体”，从而将中国产关键部件排除在外。
这实际上是为特斯拉、Waymo、GM Cruise等美资巨头量身定制的通道，同时将具有中国背景的自动驾驶公司和中国供应链排除在豁免机制之外。
对于这所谓的“国家安全快速通道”，各方反应不一。共和党人极力支持，认为这是赢得中美科技竞赛的“战时体制”，必须减少官僚主义。民主党人也是有条件支持对抗竞争，但同时担心“速度”会牺牲“安全”，要求保留随时关停通道的权力。本土企业，作为最大的受益者，自然是欢欣鼓舞，认为“中国威胁论”终于让美国监管从“阻碍者”变成了“加速器”。
然而，法律专家也提出了担忧：这一机制可能造成监管不公，引发未入选企业的歧视性诉讼。法院可能会裁定这种“快车道”属于“任意且反复无常”（Arbitrary and Capricious）的行政行为，或者违反宪法第五修正案的平等保护原则，从而导致政策被叫停。
“国家安全快速通道”不仅是一个行政简化措施，更是一道“技术护城河”协议。它试图在法律层面确立自动驾驶的领先权必须留在美国手中，且安全审查应服务于国家战略，而不仅仅是交通安全。在“捧”与“黑”中国之后，“杀”（遏制）中国自动驾驶的发展和全球扩张，便成为必然的结局。
美国国会大厦 资料图：新华社
“恐慌诱饵”
在反华政治人物和各方利益集团极力渲染自动驾驶产业“中国威胁论”的舆论大潮中，还是有不少清醒的专业人士对此提出强烈质疑的，并点出了这些话术背后的险恶用心。
比如，杜克大学教授、美国交通部国家公路交通安全管理局前高级顾问米西·库明斯就犀利地指出，所谓的“中国正在超越美国”是企业为了逃避监管而刻意制造的“恐慌诱饵”（fear-baiting）。
她特别强调，当前的自动驾驶系统仍存在严重缺陷，例如“幽灵刹车”以及视觉系统的“幻觉”（即系统感知到并不存在的物体）。她坚称，美国不应为了竞争而牺牲安全，中国由于监管体制不同，其所谓的“领先”未必适用于美国的法治环境。在技术尚未成熟时大规模推广是极度危险的，必然会有人因此丧生。
卡内基梅隆大学教授、安全专家菲尔·科普曼也有类似观点。他指出，自动驾驶行业所谓的“落后于中国”是一个逻辑陷阱，中国在部署数量上的领先并不代表技术本身的优越。他警告说，如果美国为了竞争而放弃严格的测试和安全水平审核，将会导致公众对该技术的长期信任彻底崩塌，这反而会毁了整个美国产业。
美国交通部国家公路交通安全管理局前代理局长大卫·弗里德曼则认为，行业企业在利用“地缘政治压力”来游说取消豁免限额。作为最了解行业情况的管理官僚，他指出，现有的2500辆限额从未真正阻碍过研发，公司完全可以通过现有的FMVSS合规车型（如保留方向盘的测试车，Waymo目前的自动驾驶车辆就是这种模式）收集海量数据。将“无方向盘限制”描述成影响美中AI竞赛成败的关键，在他看来是夸大其词。
立法者内部也有怀疑派，虽然共和党议员如克鲁兹极力推动竞争逻辑，但民主党内一些资深议员也表达过温和的怀疑。如参议员理查德·布卢门撒尔多次在听证会上质疑企业：“你们谈论中国竞争，是为了让我们忽视目前在旧金山发生的车辆无故停驶和阻挡救护车的问题吗？”他认为，如果技术真的领先，就不需要通过“讲地缘政治故事”来换取规则放宽。
美国国内不少人看透了反华派和利益集团的伎俩。他们认为，行业游说者正通过以下三个步骤实施“恐惧诱饵”策略：首先是制造焦虑，将自动驾驶与“中美冷战”和“AI军备竞赛”强行挂钩；继而寻求豁免，以“为了赢”为名，要求跳过原本严谨的联邦安全标准审批；最后是转嫁风险，通过立法将事故责任推向软件后，又要求限制公众的诉讼权，从而使企业获得巨大的财务利益。
结语
道路交通每年在全球造成130万人死亡，自动驾驶技术本应致力于提升交通安全、造福全人类，这是行业的共识。然而，美国的政客们却将之塑造为一个零和游戏，武断地要求必须由美国领先、采用美国标准，否则必欲除之而后快。
利益集团刻意制造“中国威胁”的恐慌诱饵，以实现私利，并鼓动设立遏制中国的机制。这或许能换来一时的好处，但捷径之后，往往是猝不及防的陷阱甚至悬崖，并最终危及美国自动驾驶乃至整个人工智能行业的未来。
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